中华人民共和国突发事件应对法

发稿时间:2015-09-21[字体: ]

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为了预防和减少突发事件的发生,控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,规范突发事件应对活动,保护人民生命财产安全,维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序,2007年8月30日,第十届全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》(以下简称《突发事件应对法》),自2007年11月1日起施行。
一、突发事件及其应对的分工

(一)突发事件的概念

《突发事件应对法》所指的突发事件,是指突然发生,造成或者可能造成严重社会危害,需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。《突发事件应对法》所指的突发事件包含了以下特征:

1.具有明显的公共性或者社会性

“公共危机”是国家启动制定《突发事件应对法》的初衷。公共危机是指在公共领域内发生的危机,即危机事件对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁,给公众的正常生活造成严重影响,其影响和涉及的主体具有社群性和大众性。公共危机事件会引起公众的高度关注;事件对公共利益产生较大消极负面影响,甚至严重破坏正常的社会秩序、危及社会基本价值;事件本身与公权之间发生直接联系,尤其是形成某种公法关系时,才能构成公共危机事件,如果不需要公权介人,一定群体能自行解决则不具有公共性。

2.突发性和紧迫性

突发事件往往突如其来,如果不能及时采取应对措施,危机就会迅速扩大和升级,会造成更大的危害和损害。

3.危害性和破坏性

危害性与破坏性是突发事件的本质特征,一旦发生该法所指的突发事件,将对生命财产、社会秩序、公共安全构成严重威胁,如应对不当就会造成生命财产的巨大损失或社会秩序的严重动荡。

4.需要公权介人和社会力量

必须借助公权介人和社会力量才能解决该法所指的公共突发事件。公权在突发事件应对过程中发挥着传导、组织、指挥、协调等功能,公权介人突发事件的应对,既是政府的权力也是政府的义务。

(二)突发事件的分类与分级

《突发事件应对法》按照事件的性质、过程和机理的不同,将突发事件分为四类,即自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。其中事故灾难主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故、交通运输事故、公共设施和设备事故、环境污染和生态破坏事件等。

《突发事件应对法》按照社会危害程序、影响范围、突发事件性质、可控性、行业特点等因素,将突发事件分为特别重大、重大、较大和一般四级。现行的有关法律、法规和规范性文件对突发事件的分类并不完全统一,法律、行政法规或者国务院另有规定的,从其规定。分级的目的是落实“分级负责”和“分级响应”的措施,同时也尊重了特殊行业管理的特殊性、专业性和灵活性。

(三)应对突发事件时政府部门的分工

《突发事件应对法》第七条规定,县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责;涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域共同的上一级人民政府负责,或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。突发事件发生之后,发生地县级人民政府应当立即采取措施控制事态发展,组织开展应急救援处置工作,并立即向上一级人民政府报告,必要时可以越级上报。突发事件发生地县级人民政府不能消除或者不能有效控制突发事件引起的严重社会危害的,应当及时向上级人民政府报告。上级人民政府应当及时采取措施,统一领导应急处置工作。法律、行政法规规定由国务院有关部门对突发事件的应对工作负责的,从其规定;地方人民政府应当积极配合并提供必要的支持。

健全应急运行机制,提高应对突发事件的实效性,是合理划分各级人民政府和有关部门应急分工负责的基本出发点和落脚点。《突发事件应对法》规定的应急管理机制,着重强调了“属地为主”原则下的县级人民政府的责任,以及“分级负责”原则下各级人民政府的责任,还强调了“分类管理”原则下国务院有关部门对特定突发事件应对工作的责任,同时按照“条块结合”的原则对地方人民政府的协助义务提出了要求。

1.各级人民政府应对突发事件的分工负责

国家突发事件应急管理体制是在国务院统一领导下,各地方、各部门按照分级管理、分级响应的原则,建立健全应急管理机构,明确各级应急管理机构的工作职责。县级人民政府对本行政区域内发生的突发事件负首要的应对处置责任,包括信息的收集、险情的监测和预警、组织调动应急队伍,依法采取必要的其他应对措施;涉及两个以上行政区域的,由有关行政区域的共同的上一级人民政府负责,或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。较大和一般突发事件,分别由发生地设区的市级人民政府和县级人民政府统一领导和协调应急处置工作。重大和特别重大自然灾害、公共卫生事件、事故灾难的应急处置工作由发生地省级人民政府统一领导和协调,其中影响全国或者跨省级行政区域的特别重大事件由国务院统一领导和协调。社会安全事件在必要时上级人民政府可以直接组织处置。

2.国务院有关部门对突发事件的应对工作负责

基于历史和专业的原因,有效借助专业和行业的力量,本着“条块结合”的工作原则,《突发事件应对法》规定由国务院有关部门对特定领域和行业的突发事件的应对工作负责,但是并不排除突发事件发生地人民政府的应急责任,事件发生地人民政府应当积极配合并提供必要支持。

二、预防与应急准备

《突发事件应对法》全面规定了突发事件预防与应急准备的基础性工作,主要包括:制定应急预案、开展应急培训、宣传及应急演练,各类救援队伍组建、物资储备、经费保障、通信保障,建设应急避难场所、建立健全监测预警制度,开展危险源调查、登记、风险评估,调处和化解易引发突发事件的基层矛盾纠纷等。有关企事业单位特别是高危行业企业、公共场所、公共交通工具和其他人群密集场所的管理单位、居民委员会、村民委员会应当积极配合、协助政府及有关部门做好预防与应急准备工作。

(一)建立健全应急预案体系

1.应急预案体系

《突发事件应对法》规定国家建立健全突发事件应急预案体系。国家突发事件应急预案分为两个层次:一是国家级应急预案,包括突发事件总体应急预案、专项应急预案和部门应急预案;二是地方级应急预案,即地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府有关部门根据有关法律、法规、规章、上级人民政府及其有关部门的应急预案以及本地区的实际情况,制定相应的突发事件应急案。此外,企事业单位也应该根据有关法律法规制定应急预案。举办大型会展和文化体育等重大活动,主办单位也要制定应急预案。应急预案的制定、修订程序由国务院规定。应急预案制定单位应当根据实际情况和形势的变化,适时修订应急预案。

2.应急预案的内容

《突发事件应对法》第十八条规定了应急预案的基本内容,要求应急预案应当根据《突发事件应对法》和其他有关法律、法规的规定,针对突发事件的性质、特点和可能造成的社会危害,具体规定突发事件应急管理工作的组织指挥体系与职责和突发事件的预防与预警机制、处置程序、应急保障措施以及事后恢复与重建措施等内容。其中应急保障措施内容比较多,包括人力资源保障、财力保障、物资保障、基本生活保障、医疗卫生保障、交通运输保障、治安维护、人员防护、通信保障、公共设施和科技支撑等。

(二)单位预防与应对突发事件的义务

1.所有单位预防突发事件的义务

《突发事件应对法》第二十二条规定所有单位应当建立健全安全管理制度,定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况,及时消除事故隐患;掌握并及时处理本单位存在的可能引发社会安全事件的问题,防止矛盾激化和事态扩大;对本单位可能发生的突发事件和采取安全防范措施的情况,应当按照规定及时向所在地人民政府或者人民政府有关部门报告。根据本条规定所有单位应当从以下几方面着手:一是建立健全安全管理责任制,二是组织制定本单位安全管理规章制度和操作规程,三是各单位的主要负责人应当组织力量开展事故隐患普查,全面掌握事故隐患情况,采取措施,动态管理和监控风险。

2.高危行业企业预防突发事件的义务

《突发事件应对法》第二十三条规定矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储运、使用单位,应当制定具体应急预案,并对生产经营场所、有危险物品的建筑物、构筑物及周边环境开展隐患排查,及时采取措施消除隐患,防止发生突发事件。

高危行业企业所从事的生产经营等活动有特殊性,一旦发生事故,将对人民群众生命财产安全造成严重损害。高危企业必须本着高度负责的态度,严格执行相关法律、法规和标准的规定,建立健全严格的安全管理规章制度,设置必要的安全防范设施,提高从业人员的素质,编制有针对性的应急预案,组织力量排查隐患,采取可靠的安全保障措施,保证生产经营活动的安全进行。

3.人员密集场所经营单位预防突发事件的义务

《突发事件应对法》第二十四条规定公共交通工具、公共场所和其他人员密集场所的经营单位或者管理单位应当制定具体应急预案,为交通工具和有关场所配备报警装置和必要的应急救援设备、设施,注明其使用方法,并显著标明安全撤离的通道、路线,保证安全通道、出口的畅通。有关单位应当定期检测、维护其报警装置和应急救援设备、设施,使其处于良好状态,确保正确使用。

(三)应急能力建设

《突发事件应对法》规定县级以上人民政府应当整合应急资源,建立综合性或者专业性的应急救援队伍,对有关部门负责处置突发事件职责的工作人员定期培训,为专业应急救援人员购买人身意外伤害保险,配备必要的防护装备与器材,组织开展应急宣传普及和必要的演练,开展学校应急教育,为保障突发事件应对工作提供经费,建立应急通信保障,完善公用通信网,鼓励并发展保险事业,鼓励并扶持应急教学科研等内容。

三、监测与预警

加强监测和预警,不仅是应对突发事件本身的要求,也是政府管理目标的要求,政府管理的目的是使用较低的成本来预防,而不是花高额的成本来抢救和重建。

(一)突发事件信息的收集与报告

《突发事件应对法》第三十八条规定了政府及有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息,县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度,公民、法人和其他组织也有报告突发事件信息的义务。第三十九条规定了信息报告应当做到及时、客观、真实,不得迟报、谎报、瞒报和漏报。第四十条规定了对收集到的信息应当及时汇总分析,对突发事件的可能性及其可能造成的影响进行评估,认为可能发生重大或者特别重大突发事件的,应当立即报告或者通报。

(二)突发事件预警

国家将自然灾害、事故灾难和公共卫生事件预警分为一级、二级、三级和四级,分别用红色、橙色、黄色和蓝色标示,一级为最高级别。不同的突发事件特点不同,预警级别标准也有区别,具有较强的专业性。《突发事件应对法》授权国务院或者国务院规定的部门制定预警级别划分标准。当可以预警的突发事件即将发生或者发生的可能性增大时,县级以上地方人民政府应当发布相应级别的警报,并宣布有关地区进入预警期。

1.三级、四级警报后的措施

三级、四级警报是预警中级别相对较低的,三级、四级警报后,县级以上地方各级人民政府应当采取如下五种措施:一是启动应急预案;二是责令有关部门、专业机构、监测网点和负有特定职责的人员收集、报告有关信息,向社会公布反映突发事件信息的渠道,加强监测、预报和预警;三是组织对突发事件信息进行分析评估,预测事件的可能性与影响范围和强度,以及可能发生的突发事件的级别;四是向社会公布预测的信息和分析评估的结果,并对信息的报道进行管理;五是及时发布警告、宣传减灾常识和公布咨询电话。

2.一级、二级警报后的措施

一级、二级警报级别比较高,特别是一级警报,意味着应对突发事件进人最高警戒级别。县级以上人民政府除采取三级和四级警报后的措施之外,还要采取如下八种措施:一是责令应急救援队伍、负有特定职责的人员进人待命状态,并动员后备人员做好参加应急救援和处置工作的准备;二是调集应急救援所需物资、设备、工具,准备应急设施和避难场所,并确保其处于良好状态、随时可以投人正常使用;三是加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫,维护社会治安秩序;四是采取必要措施,确保交通、通信、供水、排水、供电、供气、供热等公共设施的安全和正常运行;五是及时向社会发布有关采取特定措施避免或者减轻危害的建议、劝告;六是转移、疏散或者撤离易受突发事件危害的人员并予以妥善安置,转移重要财产;七是关闭或者限制使用易受突发事件危害的场所,控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动;八是法律、法规、规章规定的其他必要的防范性、保护性措施。

四、应急处置与救援

突发事件发生后,必须在第一时间采取有力措施控制事态发展,开展应急救援工作。不同的突发事件发生之后,应当根据实际情况采取相应的应急处置措施,相关组织、单位、公民在应急处置中有相应的义务。

(一)应急处置措施

1.应急处置措施的法定条件、主体和要求

突发事件发生之后,事件发生地人民政府有必要实施应急处置措施,有力组织并有序开展各种抢险救援工作。应急处置措施的总体要求是保护公民的权利和应急处置的需要。应急处置措施是一种暂时的强制性行政应急措施,是一种行政行为。处置措施的法定条件是突发事件发生,实施的主体是履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府;具体要求是应当针对突发事件的性质、特点和危害程度;途径是组织有关部门,调动应急救援队伍和社会力量;依据是《突发事件应对法》该章的规定及有关法律法规、规章和规定。

2.自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后的应急处置措施

突发事件发生后,究竟采取哪些措施,应当视具体情况而定。《突发事件应对法》规定了十项措施。一是救助性措施,主要是对公民人身的救助;二是控制性措施,主要是针对场所的强制;三是保障性措施,主要是针对生命线工程系统;四是保护性措施,阻止事件蔓延传播;五是调用急需的物资、设备、设施和工具;六是组织公民参与救援;七是保障生活必需品的供应;八是稳定市场的经济性管制;九是维护社会稳定和治安的措施;十是防止次生事件和衍生事件的措施。

3.信息的发布与传播

人民政府应当尊重公众的知情权,按照规定统一、准确、及时发布有关突发事件事态发展和应急处置工作的信息,让民众远离谣言,克服恐慌,减少不安定因素,形成政府与民众的良性互动,激发战胜危机的信心。

任何单位和个人,一切国家机关、社会团体、企业事业单位和所有公民,都不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。新闻媒体应当严格遵守有关法律、法规,客观、公正地进行新闻报道。

(二)应急救援

突发事件发生后,发生地的居民委员会、村民委员会和其他组织应当按照当地人民政府的决定、命令,组织群众开展自救和互救,协助维护社会秩序。发生地的公民应当服从指挥和安排,配合人民政府采取的应急处置措施,积极参加应急救援工作受到自然灾害危害或者发生事故灾难、公共卫生事件的单位,应当立即组织本单位应急救援队伍和工作人员营救受害人员,疏散、撤离、安置受到威胁的人员,控制危险源,标明危险区域,封锁危险场所,并采取其他防止危害扩大的必要措施,同时向所在地县级人民政府报告。突发事件发生地的其他单位应配合人民政府采取的应急处置措施,做好本单位的应急救援工作,并积极组织人员参加所在地的应急救援和处置工作。

五、事后恢复与重建

突发事件的威胁和危害得到控制或者消除后,履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当停止执行应急处置措施,并采取必要措施防止发生次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件;承担恢复与重建职责;请求上一级政府支持恢复重建工作;制定善后工作计划并组织实施;及时查明事件经过与原因,总结经验教训。

六、法律责任

地方人民政府及县级以上人民政府有关部门及其工作人员,有关单位和个人违反《突发事件应对法》的规定都应当承担法律责任。

1.地方各级人民政府和县级以上各级人民政府有关部门法律责任

政府部门的违法行为主要包括:未按规定采取预防措施,导致发生突发事件,或者未采取必要的防范措施,导致发生次生、衍生事件的;迟报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息,或者通报、报送、公布虚假信息,造成后果的;未按规定及时发布突发事件警报、采取预警期的措施,导致损害发生的;未按规定及时采取措施处置突发事件或者处置不当,造成后果的;不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的;未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的;截留、挪用、私分或者变相私分应急救援资金、物资的;不及时归还征用的单位和个人的财产,或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的。

2.有关单位法律责任

容易引发突发事件和容易受突发事件影响的生产经营单位和管理单位承担的法律责任主要包括:未按照规定采取预防措施,导致发生严重突发事件的;未及时消除已发现的可能引发突发事件的隐患,导致发生严重突发事件的;未做好应急设备、设施日常维护、检测工作,导致发生严重突发事件或者突发事件危害扩大的;突发事件发生后,不及时组织开展应急救援工作,造成严重后果的;其他法律、行政法规规定的违法行为。

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